Tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương: Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là điều cần thiết
- Thứ năm - 06/03/2025 14:58
- In ra
- Đóng cửa sổ này
Việc tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương theo hướng không tổ chức cấp huyện là một bước đi quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Để thực hiện thành công chủ trương này, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là điều cần thiết nhằm tạo nền tảng hiến định rõ ràng, ổn định cho quá trình sắp xếp lại tổ chức bộ máy.
PGS.TS Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội chia sẻ tại Hội thảo. Ảnh: VGP/DA
Tại Hội thảo khoa học cấp quốc gia sáng 6/3, PGS.TS Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội đã đề xuất nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 2013 liên quan đến các vấn đề tổ chức bộ máy theo Kết luận số 127-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư.
Cần làm rõ khái niệm "đơn vị hành chính" và "đơn vị hành chính chuyên biệt"
Theo PGS.TS Tô Văn Hòa, trên cơ sở Kết luận số 127-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã chỉ rõ "nghiên cứu việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với phạm vi là các vấn đề về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị", qua nghiên cứu, rà soát ban đầu có thể thấy hướng nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 2013 cần tập trung vào các quy định về chính quyền địa phương nhằm hiến định việc không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện) và các quy định cơ bản nhất về hệ thống chính trị.
Về hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện), PGS.TS Tô Văn Hòa cho rằng, việc không tổ chức cấp huyện trong hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam không chỉ đơn thuần là bãi bỏ đơn vị hành chính cấp huyện rồi sáp nhập các xã lại với nhau.
Để bảo đảm ổn định, thông suốt trong công tác hành chính ở địa phương, đặc biệt là dịch vụ công phục vụ nhân dân, chủ trương này đòi hỏi một cách tiếp cận toàn cảnh đối với hệ thống hành chính địa phương, đặt ra yêu cầu xem xét thiết kế tổng thể hệ thống hành chính lãnh thổ của Việt Nam.
Câu hỏi đặt ra là hệ thống hành chính lãnh thổ địa phương ở Việt Nam cần được cấu trúc như thế nào để phát huy hiệu quả quản lý, giải phóng các nguồn tài nguyên, kiến tạo và thúc đẩy sự phát triển của đất nước trong kỷ nguyên mới - kỷ nguyên vươn mình của dân tộc với những đòi hỏi, mục tiêu rất cao về phát triển kinh tế?
Để giải quyết vấn đề này, cần làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản, mang tính nguyên lý, về tổ chức hệ thống hành chính địa phương của một quốc gia. Trước tiên, cần làm rõ khái niệm "đơn vị hành chính" và khái niệm "đơn vị hành chính chuyên biệt".
Lãnh đạo Trường Đại học Luật Hà Nội nhấn mạnh, trong quản trị hành chính địa phương hiện đại, lãnh thổ quốc gia thường được Nhà nước phân chia thành các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính đặc biệt sao cho mỗi m2 đều phải được quản lý và có chủ quyền quốc gia.
"Song, không phải mỗi m2 đều được quản lý theo cơ chế giống hệt nhau mà có sự khác biệt phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân cư, kinh tế, xã hội của nơi đó", PGS.TS Tô Văn Hòa phân tích.
Tại các đơn vị hành chính, do có dân cư tập trung nên đủ điều kiện để thiết lập chính quyền địa phương đầy đủ - bao gồm cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, quyết định các vấn đề ở địa phương và cơ quan chấp hành của nó thực hiện quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống nhân dân.
Tại đơn vị hành chính chuyên biệt, Nhà nước chỉ thiết lập các cơ quan quản lý hành chính chuyên trách trên những lĩnh vực phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn. Ví dụ, tại địa bàn có rừng, cơ quan quản lý tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ tài nguyên; còn tại vùng núi tập trung vào việc bảo vệ lãnh thổ và giữ gìn trật tự trị an... Tại đây không hình thành chính quyền địa phương đầy đủ nhưng chủ quyền quốc gia vẫn được thể hiện thông qua hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước.
Khi vận dụng những nguyên lý trên vào tổ chức hệ thống hành chính địa phương, PGS.TS Tô Văn Hòa khẳng định có thể xác định đơn vị hành chính có hai cấp.
Thứ nhất là cấp tỉnh, bao gồm các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ hai là cấp cơ sở (dưới cấp tỉnh, có thể gọi là "cấp xã" hay "cấp cơ sở"), bao gồm các đơn vị hành chính gần dân nhất, tức là các xã và các khu vực đô thị tập trung (có thể gọi là thành phố, được phân loại thành các nhóm tùy theo quy mô và trình độ phát triển).
Từ đó, PGS.TS Tô Văn Hòa nhận định, thực hiện chủ trương bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiến pháp.
Như vậy, việc thực hiện chủ trương bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiển pháp theo hướng sau: Đối với Điều 110 về các đơn vị hành chính ở Việt Nam có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định nước CHXHCN Việt Nam gồm các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính chuyên biệt.
Trong đó có 2 cấp đơn vị hành chính là đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và đơn vị hành chính cấp cơ sở, hay cấp xã (gồm xã, thành phố, thị xã ở tỉnh; xã thành phố, thị xã, nội đô ở thành phố trực thuộc trung ương).
"Nội đô là đơn vị hành chính mới, bao gồm khu vực đô thị lõi, thủ phủ của thành phố trực thuộc Trung ương, bao gồm các quận nội thành hiện nay của các thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ Nội đô TP. Hà Nội (gồm 12 quận),…", PGS.TS Tô Văn Hòa phân tích.
Các đơn vị hành chính cơ sở có thể phân chia thành những địa bàn lãnh thổ nhỏ hơn nhưng đó không phải là đơn vị hành chính mà chỉ là các địa bàn quản lý hành chính; ở đó không thành lập chính quyền địa phương mà chỉ có các bộ phận/cơ sở của các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện công tác quản lý hành chính trên địa bàn.
Các đơn vị hành chính chuyên biệt gồm các đơn vị hành chính chuyên biệt ở các cấp được thành lập và quản lý theo quy định của luật. Luật Chính quyền địa phương có thể quy định 2 cấp đơn vị hành chính chuyên biệt hoặc nhiều hơn.
Trong đó có các đơn vị hành chính chuyên biệt do chính quyền địa phương cấp tỉnh quản lý và đơn vị hành chính chuyên biệt do cấp trung ương quản lý.
Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt được thực hiện theo quy định của luật. Vì vậy, vị chuyên gia luật cho rằng quy định trình tự thủ tục trong luật là phù hợp, vừa bảo đảm dân chủ vừa tạo độ linh hoạt cần thiết phù hợp với sự đa dạng của các loại hình đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt.
Về hướng sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp để thực hiện chủ trương không tổ chức chính quyền trung gian (cấp huyện), PGS.TS Tô Văn Hòa cho rằng, việc không tổ chức cấp huyện trong hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam không chỉ đơn thuần là bãi bỏ đơn vị hành chính cấp huyện rồi sáp nhập các xã lại với nhau.
Để bảo đảm ổn định, thông suốt trong công tác hành chính ở địa phương, đặc biệt là dịch vụ công phục vụ nhân dân, chủ trương này đòi hỏi một cách tiếp cận toàn cảnh đối với hệ thống hành chính địa phương, đặt ra yêu cầu xem xét thiết kế tổng thể hệ thống hành chính lãnh thổ của Việt Nam.
Câu hỏi đặt ra là hệ thống hành chính lãnh thổ địa phương ở Việt Nam cần được cấu trúc như thế nào để phát huy hiệu quả quản lý, giải phóng các nguồn tài nguyên, kiến tạo và thúc đẩy sự phát triển của đất nước trong kỷ nguyên mới - kỷ nguyên vươn mình của dân tộc với những đòi hỏi, mục tiêu rất cao về phát triển kinh tế?
Để giải quyết vấn đề này, cần làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản, mang tính nguyên lý, về tổ chức hệ thống hành chính địa phương của một quốc gia. Trước tiên, cần làm rõ khái niệm "đơn vị hành chính" và khái niệm "đơn vị hành chính chuyên biệt".
Lãnh đạo Trường Đại học Luật Hà Nội nhấn mạnh, trong quản trị hành chính địa phương hiện đại, lãnh thổ quốc gia thường được Nhà nước phân chia thành các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính đặc biệt sao cho mỗi m2 đều phải được quản lý và có chủ quyền quốc gia.
"Song, không phải mỗi m2 đều được quản lý theo cơ chế giống hệt nhau mà có sự khác biệt phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân cư, kinh tế, xã hội của nơi đó", PGS.TS Tô Văn Hòa phân tích.
Tại các đơn vị hành chính, do có dân cư tập trung nên đủ điều kiện để thiết lập chính quyền địa phương đầy đủ - bao gồm cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, quyết định các vấn đề ở địa phương và cơ quan chấp hành của nó thực hiện quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống nhân dân.
Tại đơn vị hành chính chuyên biệt, Nhà nước chỉ thiết lập các cơ quan quản lý hành chính chuyên trách trên những lĩnh vực phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn. Ví dụ, tại địa bàn có rừng, cơ quan quản lý tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ tài nguyên; còn tại vùng núi tập trung vào việc bảo vệ lãnh thổ và giữ gìn trật tự trị an... Tại đây không hình thành chính quyền địa phương đầy đủ nhưng chủ quyền quốc gia vẫn được thể hiện thông qua hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước.
Khi vận dụng những nguyên lý trên vào tổ chức hệ thống hành chính địa phương, PGS.TS Tô Văn Hòa khẳng định có thể xác định đơn vị hành chính có hai cấp.
Thứ nhất là cấp tỉnh, bao gồm các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ hai là cấp cơ sở (dưới cấp tỉnh, có thể gọi là "cấp xã" hay "cấp cơ sở"), bao gồm các đơn vị hành chính gần dân nhất, tức là các xã và các khu vực đô thị tập trung (có thể gọi là thành phố, được phân loại thành các nhóm tùy theo quy mô và trình độ phát triển).
Từ đó, PGS.TS Tô Văn Hòa nhận định, thực hiện chủ trương bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiến pháp.
Như vậy, việc thực hiện chủ trương bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiển pháp theo hướng sau: Đối với Điều 110 về các đơn vị hành chính ở Việt Nam có thể nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định nước CHXHCN Việt Nam gồm các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính chuyên biệt.
Trong đó có 2 cấp đơn vị hành chính là đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và đơn vị hành chính cấp cơ sở, hay cấp xã (gồm xã, thành phố, thị xã ở tỉnh; xã thành phố, thị xã, nội đô ở thành phố trực thuộc trung ương).
"Nội đô là đơn vị hành chính mới, bao gồm khu vực đô thị lõi, thủ phủ của thành phố trực thuộc Trung ương, bao gồm các quận nội thành hiện nay của các thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ Nội đô TP. Hà Nội (gồm 12 quận),…", PGS.TS Tô Văn Hòa phân tích.
Các đơn vị hành chính cơ sở có thể phân chia thành những địa bàn lãnh thổ nhỏ hơn nhưng đó không phải là đơn vị hành chính mà chỉ là các địa bàn quản lý hành chính; ở đó không thành lập chính quyền địa phương mà chỉ có các bộ phận/cơ sở của các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện công tác quản lý hành chính trên địa bàn.
Các đơn vị hành chính chuyên biệt gồm các đơn vị hành chính chuyên biệt ở các cấp được thành lập và quản lý theo quy định của luật. Luật Chính quyền địa phương có thể quy định 2 cấp đơn vị hành chính chuyên biệt hoặc nhiều hơn.
Trong đó có các đơn vị hành chính chuyên biệt do chính quyền địa phương cấp tỉnh quản lý và đơn vị hành chính chuyên biệt do cấp trung ương quản lý.
Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt được thực hiện theo quy định của luật. Vì vậy, vị chuyên gia luật cho rằng quy định trình tự thủ tục trong luật là phù hợp, vừa bảo đảm dân chủ vừa tạo độ linh hoạt cần thiết phù hợp với sự đa dạng của các loại hình đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt.
Đề xuất nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp theo 2 hướng
Đối với Điều 111 Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương, PGS.TS Tô Văn Hòa đề xuất nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo 2 hướng.
Thứ nhất, quy định tại các đơn vị hành chính đều thành lập chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND. Không phân biệt giữa chính quyền địa phương và "cấp chính quyền địa phương" bởi đã là chính quyền địa phương phải có cơ cấu đầy đủ HĐND và UBND.
Thứ hai, quy định tại các đơn vị hành chính chuyên biệt không thành lập chính quyền địa phương mà có thể thành lập các cơ chế quản lý hành chính phù hợp với mục đích thành lập đơn vị hành chính chuyên biệt.
Thứ nhất, quy định tại các đơn vị hành chính đều thành lập chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND. Không phân biệt giữa chính quyền địa phương và "cấp chính quyền địa phương" bởi đã là chính quyền địa phương phải có cơ cấu đầy đủ HĐND và UBND.
Thứ hai, quy định tại các đơn vị hành chính chuyên biệt không thành lập chính quyền địa phương mà có thể thành lập các cơ chế quản lý hành chính phù hợp với mục đích thành lập đơn vị hành chính chuyên biệt.
PGS.TS Tô Văn Hòa Hòa nhấn mạnh, việc tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương theo hướng không tổ chức cấp huyện là bước đi quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động chủ động và hiệu quả, phục vụ tốt nhất lợi ích của nhân dân",
Việc không tiếp tục tổ chức cấp hành chính trung gian (cấp huyện) nếu được thực hiện tốt sẽ giúp giảm bớt sự cồng kềnh trong hệ thống hành chính nhà nước, đồng thời tạo ra một mô hình hành chính tinh gọn, linh hoạt, phù hợp với yêu cầu phát triển trong bối cảnh hiện nay.
Để thực hiện thành công chủ trương này, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là điều cần thiết nhằm tạo nền tảng hiến định rõ ràng, ổn định cho quá trình sắp xếp lại tổ chức bộ máy. Việc điều chỉnh các điều khoản liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương không chỉ phản ánh nguyên tắc quản trị hiện đại, mà còn đảm bảo mối quan hệ hài hòa giữa Trung ương và địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao quyền quản lý phù hợp với điều kiện, đặc thù của từng địa phương…